La Constitution canadienne garantit la possibilité de recourir à un contrôle judiciaire à l’égard de tous les aspects des décisions administratives

Principaux points à retenir

• Dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, la Cour suprême du Canada (la « CSC ») a conclu à l’unanimité que la possibilité de recourir à un « contrôle de la légalité » est le minimum fondamental en matière de contrôle judiciaire garanti par la Constitution.
• Compte tenu de cette garantie minimale, les cours de justice doivent pouvoir procéder à un contrôle de tout exercice d’un pouvoir public délégué (allant de l’adoption de règlements à la prise de décisions administratives individuelles par des tribunaux administratifs ou d’autres officiers) pour s’assurer que celui-ci n’outrepasse pas ses limites légales et soit utilisé d’une manière compatible avec l’objet pour lequel il est conféré.
• La rationalité est une limite légale primordiale de l’exercice de tout pouvoir public délégué. Afin de déterminer si une décision est rationnelle, les cours de justice doivent pouvoir procéder à un contrôle de tous les aspects de la décision, y compris les questions de fait ou de droit.
• Une disposition qui vise à empêcher le recours au « contrôle de la légalité » garanti par la Constitution – en limitant le contrôle judiciaire à l’équité procédurale ou aux questions de compétence, par exemple – est inconstitutionnelle.

Contexte et décision

L’affaire découle d’une demande de contrôle judiciaire présentée par Démocratie en surveillance auprès de la Cour d’appel fédérale (la « CAF ») relativement à une décision rendue par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique selon laquelle l’ancien premier ministre Justin Trudeau n’avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts (la « LCI ») lorsqu’il avait participé à la prise de décisions concernant le financement de l’organisme UNIS. Le procureur général du Canada a présenté une requête en radiation de la demande, et la CAF a rejeté la demande de Démocratie en surveillance. Tous les juges de la CAF ont conclu que le processus politique était un recours subsidiaire adéquat par rapport au contrôle judiciaire.

La CSC n’a pas souscrit à cette conclusion et a déterminé que le processus politique ne constituait pas pour Démocratie en surveillance un recours subsidiaire adéquat pouvant justifier le rejet de la demande. Par conséquent, la CSC a dû se pencher sur la validité constitutionnelle de l’article 66 de la LCI, qui permettait l’exercice d’un contrôle judiciaire à l’égard de la décision du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique en ce qui a trait aux questions de compétence, mais qui faisait obstacle à l’exercice d’un contrôle pour ce qui est des questions de fait ou de droit. La CSC a conclu que l’article 66 de la LCI était contraire à la Constitution du Canada et qu’il ne pouvait pas faire obstacle à la demande présentée par Démocratie en surveillance. 

Il y a plusieurs dizaines d’années, la CSC avait déjà conclu qu’une loi ne peut pas, sans contrevenir à la Constitution, soustraire une décision administrative à un contrôle judiciaire relativement aux questions de compétence. Cependant, depuis lors, l’évolution substantielle du droit en matière de contrôle judiciaire avait fait en sorte que les justiciables soient laissés dans l’incertitude quant à la portée exacte du minimum garanti par la Constitution. Il est désormais clair que ce minimum ne se limite pas aux questions de compétence, mais englobe le contrôle de la légalité de tous les aspects d’une décision administrative, y compris les questions de fait et de droit. Il s’agit du minimum garanti en matière de contrôle judiciaire tant devant les cours supérieures provinciales que devant les cours fédérales. Comme l’article 66 de la LCI visait clairement à empêcher l’exercice du contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit, il a été jugé inconstitutionnel. Cette conclusion pourrait avoir des répercussions importantes sur plusieurs dispositions limitant le contrôle judiciaire (clauses privatives) qui existent toujours dans la législation fédérale et provinciale au Canada.

Il importe de noter que cette affaire ne porte pas sur les normes de contrôle ou la méthode utilisée pour exercer le contrôle judiciaire. Dans l’arrêt Vavilov, la CSC a établi une présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable est celle qui s’applique à la plupart des types de questions, mais a précisé que cette présomption pouvait être écartée lorsque le législateur prescrit explicitement, par voie législative, que les cours de justice doivent appliquer une autre norme dans le cadre du contrôle judiciaire des décisions prises par un décideur en particulier. Après l’affaire Démocratie en surveillance, l’étendue de la marge de manœuvre du législateur demeure une question ouverte. La CSC n’a pas constitutionnalisé la norme de la décision raisonnable établie dans l’arrêt Vavilov ni précisé quelle serait la norme minimale permettant fonctionnellement aux tribunaux de veiller à ce qu’un pouvoir public délégué soit exercé de manière rationnelle, sans outrepasser ses limites légales et d’une manière compatible avec l’objet pour lequel il est conféré. La garantie constitutionnelle de disponibilité d’un contrôle de la légalité n’écarte pas par ailleurs les autres doctrines qui permettent de déterminer si la réparation demandée dans un pourvoi en contrôle judiciaire doit être accordée ou refusée.

Dans son arrêt, la CSC a fait preuve d’une rare unanimité en commentant les implications fondamentales de la primauté du droit. Dans un contexte d’incertitude croissante à l’échelle mondiale concernant la capacité des tribunaux à limiter le pouvoir exécutif, la CSC a adopté une position sans équivoque : aucun aspect de l’exercice du pouvoir public n’échappe à la surveillance judiciaire au Canada. « Conformément à la primauté du droit, tous les pouvoirs publics doivent avoir un fondement juridique, et tous les pouvoirs juridiques ont des limites […] Un pouvoir illimité n’est pas, par définition, un pouvoir juridique. » À la suite de l’affaire Démocratie en surveillance, les cours de justice disposent donc des moyens nécessaires pour protéger la population canadienne contre toute prétention à une discrétion absolue ou contre l’exercice arbitraire du pouvoir public, sans égard aux efforts qu’un gouvernement pourrait mettre en place pour tenter de se soustraire à leur supervision.